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原標題：國際新規對我國農藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響
國際規則是指對國家行為和國際互動(dòng)有法律約束力的規定，也包括自愿性守則和指導性原則以及規范等。國際規則是世界秩序支柱，不僅維系國際體系穩定，且關(guān)乎國家利益實(shí)現。
農藥作為重要農業(yè)生產(chǎn)資料和防控病媒害蟲(chóng)的必要手段，在保障農業(yè)安全和保護人身健康方面具有重要作用。根據聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“糧農組織”）預測，2050年世界總人口將會(huì )達到97億，屆時(shí)對食品的需求將增長(cháng)30%，為滿(mǎn)足不斷增長(cháng)的世界人口的衣食需要，全球糧食產(chǎn)量必須提高70%。同時(shí)，據糧農組織估計全球每年約1/4農作物遭受病蟲(chóng)草為害，使用農藥可挽回30%～40%的農作物損失。農藥對糧食安全的重要作用拉動(dòng)農藥剛需持續增長(cháng)，農藥市場(chǎng)規模不斷擴大，農藥使用量持續增加。然而，農藥不合理使用對環(huán)境和健康安全產(chǎn)生的不良影響，也日益成為世界各國和相關(guān)國際組織關(guān)注和管控的重點(diǎn)。近年來(lái)，相關(guān)國際組織制定和修訂了一系列國際規范和行為準則，以指導各國對農藥進(jìn)行規范管理，對強化全球農藥管控意義重大。
1 相關(guān)國際農藥新規則/規范及要點(diǎn)
國際農藥新規目的在于保障“四個(gè)安全”——健康安全（人身健康和生命安全）、食品安全（食品中農藥殘留）、糧食安全（農業(yè)可持續發(fā)展）和環(huán)境安全（環(huán)境和生態(tài)保護、生物多樣性保護）。
1.1 削減化學(xué)農藥，降低相關(guān)風(fēng)險
1.1.1 《國際農藥管理準則》
在原版《國際農藥銷(xiāo)售和使用行為準則》基礎上，聯(lián)合國糧農組織/世界衛生組織（FAO/WHO）頒布《國際農藥管理準則》，提出了農藥全生命周期管理和減少對農藥的依賴(lài)以及選擇風(fēng)險最低的農藥等新要求；而且增加了對高危農藥實(shí)施管控的內容。
1.1.2 《國際化學(xué)品管理戰略方針》
聯(lián)合國環(huán)境規劃署（UNEP）《國際化學(xué)品管理戰略方針》（SAICM）提出通過(guò)全球化管理，最大限度降低化學(xué)品，包括農藥對人身健康和環(huán)境安全的影響。SAICM的執行機構——國際化學(xué)品管理大會(huì )在2023年9月舉行的第五屆會(huì )議（ICCM5）上通過(guò)了新的框架協(xié)議，呼吁在2035年前逐步淘汰農業(yè)中使用的高危農藥，向更安全和更可持續的化學(xué)替代品過(guò)渡。
1.1.3 歐洲綠色協(xié)議（European Green Deal）
2019年12月，歐委會(huì )公布了應對氣候變化、促進(jìn)可持續發(fā)展的“歐洲綠色協(xié)議”，以推動(dòng)歐盟“綠色發(fā)展”。該協(xié)議提出了在2020—2030年從農場(chǎng)到餐桌戰略目標：（1）減少50%化學(xué)農藥使用風(fēng)險，減少50%高危農藥使用；（2）減少至少20%肥料使用，減少至少50%養分流失；（3）減少50%畜禽和水產(chǎn)養殖用抗菌藥物銷(xiāo)售量；（4）將有機農業(yè)增加到總農田的25%。
1.2 減少和替代高危農藥（HHPs）
1.2.1 《高危農藥（管控）指南》
聯(lián)合國糧農組織/世界衛生組織聯(lián)合頒布的《高危農藥（管控）指南》，拓展了《國際農藥管理準則》中涉及高危農藥的條款，以幫助各國正確理解和有效應用這些條款，減少高危農藥帶來(lái)的風(fēng)險。指南明確了高危農藥的定義，制訂了判定標準，推薦了“三步走”的替代步驟，指導各國判定正在使用的高危農藥，評估所涉及的風(fēng)險，以及決定減少這些風(fēng)險的適當措施。
根據指南定義，高危農藥是指按照世界衛生組織農藥危害分類(lèi)標準指南或《全球化學(xué)品統一分類(lèi)和標簽制度》（GHS）等國際公認的分類(lèi)系統屬于高毒范圍，或將其列入相關(guān)的具有約束力的國際協(xié)定或公約，確認對健康或環(huán)境造成特別嚴重的、不可逆轉的急性或慢性危害的農藥。
1.2.2 世界各國相繼對高危農藥采取管控措施
目前，全球已有168個(gè)國家對化學(xué)農藥采取了減量或禁限措施。其中歐盟禁限農藥最多，截至2022年6月歐盟未準農藥937個(gè)；智利禁用14組高危農藥，涉及150多個(gè)市銷(xiāo)產(chǎn)品；海灣（GCC）6國禁用258種農藥，包括莠去津、百菌清、2,4-滴、敵草快、乙烯利、己唑醇、百草枯、三環(huán)唑等，限用30種，包括乙草胺、毒死蜱、高效氯氟氰菊酯、2甲4氯、威百畝等。
1.3 風(fēng)險評估更為嚴格，風(fēng)險管理力度增大
1.3.1 農藥危害分類(lèi)標準更為嚴格
世界衛生組織（WHO）推薦的《農藥危害性分類(lèi)和分類(lèi)指南》獲得了各國廣泛認可。指南于1978年首次發(fā)布后，于2009、2019年進(jìn)行了修訂完善。2019年修訂版維持了原有的框架，第一部分推薦的農藥危害性分類(lèi)標準與上一版沒(méi)有變化；但對第二部分危害分類(lèi)指南作了相應修改。例如，將急性毒性危害類(lèi)別改為與聯(lián)合國《全球化學(xué)品統一分類(lèi)和標簽制度》（GHS）的危害類(lèi)別一致。新指南推薦了制劑危害分類(lèi)標準和確定步驟及原則。明確提出農藥產(chǎn)品的危害性分類(lèi)最終均應按制劑來(lái)分類(lèi)；并應遵從“從低、從嚴”的原則劃分，以盡量降低農藥急性毒性危害的風(fēng)險。如在大鼠LD50值出現性別差異時(shí)，應使用更敏感的性別值；當文獻中報告了幾個(gè)不同數值時(shí)，將報告最低值用作分類(lèi)的基礎，除非有明確的證據表明更高的值更可靠。新指南還增加了附表所列的農藥分類(lèi)品種，并調整了部分原有品種的分類(lèi)。根據新的分類(lèi)標準列出了5個(gè)清單，新增71個(gè)品種；新調整類(lèi)別有37個(gè)品種，共涉及683種農藥。
1.3.2 相關(guān)國際公約改變原定程序和標準，擴大管控范圍
目前管制農藥國際貿易和涉及國家禁限用農藥的國際公約有2個(gè)，一個(gè)是《關(guān)于在國際貿易中對某些危險化學(xué)品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，另一個(gè)是《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》。在發(fā)達國家的推動(dòng)下，目前這2個(gè)公約都超出了原定的管控范圍。
（1）《鹿特丹公約》
《關(guān)于在國際貿易中對某些危險化學(xué)品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》于1998年通過(guò)，2004年2月24日正式生效。公約要求出口禁用或嚴格限用危險化學(xué)品和農藥的國家，必須事前通知進(jìn)口國家，并取得其同意后才能出口，即事先知情同意（PIC）程序。截至2023年4月，《鹿特丹公約》共有165個(gè)締約國。
《鹿特丹公約》的目的是監控各國在國際貿易中某些極危險的化學(xué)品和農藥的使用，加強對極危險的化學(xué)品和農藥的特性的信息交流，促進(jìn)出口國與進(jìn)口國分擔責任來(lái)保護人類(lèi)健康和環(huán)境免受高度危險化學(xué)品和農藥可能造成的危害。
《鹿特丹公約》突破原定列入公約管控的化學(xué)品/農藥必須遵循協(xié)商一致的根本原則，于2021年在新增的附件七中允許投票表決。2023年在《鹿特丹公約》第11次締約方大會(huì )上，發(fā)達國家提議對達不成一致意見(jiàn)列入公約的化學(xué)品，采用3/4投票方式列入新增附件八，其法律效力等同附件三——《在國際貿易中實(shí)施事先知情同意程序的化學(xué)品名單》。
（2）《斯德哥爾摩公約》
《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》旨在保護人類(lèi)健康和環(huán)境免受持久性有機污染物（POPs）的危害。公約于2001年通過(guò)，2004年5月17日生效。截至2023年10月，共有186個(gè)締約國。
根據《斯德哥爾摩公約》定義，POPs是指高毒性的、持久的、易于生物積累并在環(huán)境中長(cháng)距離轉移的化學(xué)品。然而，近年來(lái)該公約不斷超越公約定義，擴大公約范圍。如2023年10月在《斯德哥爾摩公約》第19屆締約國大會(huì )上（POPRC19），在風(fēng)險評估證據不足的情況下，強行通過(guò)了對非POPs農藥——毒死蜱的風(fēng)險評估，認定其符合公約附件E的篩選標準，將其列入該公約管制名單。
1.3.3 農藥登記風(fēng)險評估的范圍不斷擴展
歐盟2021年發(fā)布對3種新煙堿農藥實(shí)施限用新規（EU 485/2021），即從2021年12月1日起，歐盟對3種新煙堿類(lèi)農藥吡蟲(chóng)啉、噻蟲(chóng)嗪和噻蟲(chóng)胺實(shí)行限用，以降低或避免對蜜蜂的種群危害。新煙堿類(lèi)殺蟲(chóng)劑只能使用于冬播麥類(lèi)。
美國和歐盟已將內分泌干擾作用列為農藥登記評審的重要內容。具有內分泌干擾作用，可能對人類(lèi)和野生哺乳動(dòng)物造成不良影響的農藥在美國和歐盟或不再獲準登記或續展。如歐盟近期未批準一批其認為具有內分泌干擾特性的農藥登記續展，包括烯酰嗎啉、嘧菌胺、四螨嗪、代森錳鋅、丙森鋅等。
歐盟在2022年新修訂的微生物農藥登記要求和評審原則中，對微生物農藥的安全性提出了更為嚴格的要求，如微生物農藥的代謝物評估。修訂后的歐盟283/2013法規第二部分有關(guān)代謝物的額外毒性研究中指出，應先根據微生物農藥每個(gè)相關(guān)代謝物的現有毒理學(xué)信息確定毒理學(xué)參考值，若不能根據已有的信息設定參考值，或報告的影響需要進(jìn)一步調查，則可能需要進(jìn)行研究（例如短期毒性研究和遺傳毒性研究）。
1.4 鼓勵支持生物農藥的發(fā)展和應用
1.4.1 《微生物和植物源農藥以及化學(xué)信息素登記準則》
聯(lián)合國糧農組織/世界衛生組織2017年頒布的修訂版《微生物和植物源農藥以及化學(xué)信息素登記準則》，更新和取代了1988年糧農組織發(fā)布的《害物生物防治劑登記指南》。新準則與經(jīng)合組織（OECD）頒布的生物農藥登記指南同時(shí)編寫(xiě)，內容與其協(xié)調一致。新準則鼓勵采取切實(shí)可行的措施對生物農藥登記提供便利，如設立生物農藥登記快速通道，縮短登記審批時(shí)間；豁免或減少部分登記試驗（如藥效、殘留、毒理學(xué)、環(huán)境行為和生態(tài)毒理學(xué)等）；接受非GLP試驗數據，公開(kāi)發(fā)表的相關(guān)技術(shù)或科學(xué)信息；建立登記申請者和評審者之間的溝通與合作等。
1.4.2 歐盟微生物農藥登記新要求
歐盟微生物農藥登記要求2022年修訂版本著(zhù)鼓勵支持生物農藥發(fā)展的原則，對微生物農藥的批準條件、數據要求及評審要求等進(jìn)行了細化和修改，登記數據要求更為明確、更為科學(xué)合理。如在評估微生物活性物質(zhì)對人類(lèi)健康的潛在影響方面，新法規主要要求評估微生物對人類(lèi)的致病性和病毒的感染性，以及細菌將抗微生物的抗性基因轉移給其他微生物的能力，刪除了有關(guān)遺傳毒性試驗的要求。上述歐盟新規的實(shí)施，大幅提升了微生物農藥登記的申請率。目前歐盟處于批準狀態(tài)的低風(fēng)險活性物質(zhì)共35個(gè)，其中23個(gè)為微生物活性物質(zhì)，批準期限均為15年，且登記周期較普通化學(xué)活性物質(zhì)短，實(shí)際周期從官方受理至批準一般為3～5年。
1.5 國際貿易新規則
1.5.1 WTO環(huán)境規則
該規則重視生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢物對環(huán)境的不利影響，發(fā)達國家借以實(shí)現可持續發(fā)展為由制定過(guò)高的標準，給發(fā)展中國家出口貿易帶來(lái)壁壘，影響國際市場(chǎng)占有率和出口產(chǎn)品結構。
1.5.2 低碳規則
該規則是國際貿易的新壁壘。低碳規則下出口產(chǎn)品要遵循低碳原則，而非以量取勝。發(fā)達國家通過(guò)貿易與低碳聯(lián)系獲得本國利益。這一聯(lián)系的具體體現就是碳關(guān)稅，即碳邊境調節機制（CBAM）。根據2022年12月歐洲議會(huì )和歐洲理事會(huì )達成的協(xié)議，歐盟碳邊境調節機制已于2023年10月1日起生效，試運行過(guò)渡期至2025年12月31日。2026年1月1日正式起征，有機化學(xué)品包括在征收范圍內。
1.6 農藥登記資料要求新規定
1.6.1 《農藥登記資料要求指南》
在聯(lián)合國糧農組織/世界衛生組織新修訂的《農藥登記資料要求指南》中，鼓勵登記資料互認，提倡資料要求協(xié)調一致，并在附件《化學(xué)農藥登記資料要求明細表》中明確認可經(jīng)合組織（OECD）農藥登記試驗準則。
1.6.2 《化學(xué)農藥標準制定和應用手冊》
聯(lián)合國糧農組織/世界衛生組織2022年頒布的《化學(xué)農藥標準制定和應用手冊》中，放寬了老標準轉換新標準的資料要求，接受查詢(xún)公開(kāi)發(fā)表的部分毒性資料（慢性、神經(jīng)毒性和繁殖毒性）和環(huán)境生態(tài)毒理以及JMPR審查評估的結果；急性毒性6項試驗不作為申請等同標準的強制性要求。該手冊還提倡減少動(dòng)物試驗，用非動(dòng)物試驗替代動(dòng)物試驗，如用QSAR模型檢驗未知雜質(zhì)和農藥殘留代謝物毒性。
2 國際新規對我國農藥產(chǎn)業(yè)的影響
我國作為全球農藥生產(chǎn)和出口大國，原藥總產(chǎn)量占據全球50%以上，農藥出口量占全國農藥年產(chǎn)量的60%～70%，農藥行業(yè)的發(fā)展很大程度上依賴(lài)出口貿易。國際農藥新規將給我國農藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)新的機遇，同時(shí)也面臨嚴峻挑戰。
2.1 積極作用
國際上削減化學(xué)農藥，替代淘汰高危農藥的新規和趨勢，與我國農藥安全、綠色、優(yōu)質(zhì)、創(chuàng )新發(fā)展的總體方向吻合，將助力國家農藥產(chǎn)業(yè)“十四·五”發(fā)展規劃的實(shí)施和構建綠色低碳發(fā)展的現代化農藥產(chǎn)業(yè)體系。
（1）有力推動(dòng)我國化學(xué)農藥生產(chǎn)和使用進(jìn)一步減量增效和對高危農藥的限制淘汰。
（2）加速優(yōu)化農藥生產(chǎn)布局，降低環(huán)境污染風(fēng)險。減少產(chǎn)品同質(zhì)化，管控化學(xué)農藥，扶持生物農藥。完善農藥產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)農藥綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。
（3）推進(jìn)農藥產(chǎn)業(yè)結構調整，改善品種結構，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵企業(yè)轉型升級，做大做強，推進(jìn)企業(yè)集團化、品牌化、國際化。
（4）促進(jìn)綠色農藥研發(fā)和使用。全球對高危農藥的禁限，為高效低毒的替代產(chǎn)品讓出更大市場(chǎng)空間。政策和市場(chǎng)雙重壓力將助推低風(fēng)險化學(xué)農藥的原始創(chuàng )新，更是生物農藥快速發(fā)展的良好機遇。
2.2 面臨挑戰
（1）全球化學(xué)農藥削減，尤其是對主要常規農藥的管控，短期內將對我國農藥生產(chǎn)和出口產(chǎn)生較大影響。如歐盟禁用農藥中50%的品種仍在我國登記使用。
（2）風(fēng)險評估和風(fēng)險管理新規則將影響我國農藥結構調整。一是新農藥創(chuàng )制的難度增加，研發(fā)周期延長(cháng)，合規投入增大。二是非專(zhuān)利產(chǎn)品仿制的風(fēng)險性增大。隨著(zhù)風(fēng)險評估范圍的擴大，增加了專(zhuān)利過(guò)期農藥潛在負面影響的不確定性，如氟蟲(chóng)腈、氟苯蟲(chóng)酰胺對水生生物，新煙堿類(lèi)農藥對蜜蜂的高毒問(wèn)題等。
（3）相關(guān)國際公約禁限用和貿易管制對我國農藥出口產(chǎn)品將帶來(lái)嚴峻挑戰。以《鹿特丹公約》為例，目前已列入公約管制名單（附件三）的有38種農藥，其中克百威、敵百蟲(chóng)、甲草胺、涕滅威目前在我國有登記和出口。我國另外2個(gè)主要出口品種——毒死蜱和百草枯也即將列入附件三。目前《鹿特丹公約》正在制定《決定指導文件》（DGD）的農藥還有11種；有待化學(xué)品審查委員會(huì )（CRC）的農藥18種；締約國已提交管制通知、建議列入公約的農藥約200種。如果投票表決新增附件八的提案獲得通過(guò)，更多常規農藥列入該公約管制范圍的速度將大大加快。
（4）諸多技術(shù)貿易壁壘（綠色環(huán)保、知識產(chǎn)權等）提高了農藥進(jìn)入國際市場(chǎng)的門(mén)檻，可能影響我國產(chǎn)品的持續競爭優(yōu)勢。如碳關(guān)稅將提高出口成本，加劇市場(chǎng)競爭，使農藥出口貿易面臨更大挑戰。我國是全球最大的化工產(chǎn)品生產(chǎn)和消費國，化工行業(yè)碳排放占工業(yè)領(lǐng)域總排放的20%。同時(shí)有機化學(xué)品及其制品在中歐雙方進(jìn)出口中都占主導地位，歐洲碳關(guān)稅的實(shí)施將對我國化工（包括農藥）行業(yè)造成較大影響。另外，我國出口品種大多為仿制非專(zhuān)利農藥，產(chǎn)品主要是附加值較低的原藥，缺乏自主知識產(chǎn)權和自主品牌的產(chǎn)品，在價(jià)值鏈最高的是兩端——創(chuàng )新藥和制劑的國際市場(chǎng)競爭力不強。
（5）國際互認原則與我國現行做法不一致，增加我國農藥“引進(jìn)來(lái)”“走出去”的困難。在國際通行協(xié)調一致、減少試驗的原則下，我國農藥登記試驗及其方法與國際對接和互認將成為我國引進(jìn)國外新品種和國內農藥境外登記以及申請國際農藥標準的瓶頸。經(jīng)合組織（OECD）化學(xué)品評價(jià)資料及良好實(shí)驗室規范（GLP）互認是與國際協(xié)調一致的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
3 新規則下我國農藥發(fā)展的對策建議
3.1 深度參與國際規則事務(wù)，增強農藥國際競爭力
（1）積極參加國際規則的制修訂，提高國際話(huà)語(yǔ)權。從被動(dòng)接受者、向主動(dòng)接軌者、重要參與者轉變，通過(guò)主導國際規則制定，提升我國農藥的國際競爭力。
（2）熟悉新規則的制訂程序和意義作用，將反映我國實(shí)際的意見(jiàn)和要求充分體現到國際規則中，為增強國際競爭力創(chuàng )造有利條件。
（3）抵制明顯不合理且對我國農藥發(fā)展不利的條款和建議，切實(shí)維護國家利益。
3.2 加強對有關(guān)新規的研究和運用，科學(xué)有效應對不同的規則
對于與我國調整結構、降低風(fēng)險相一致的規則（減少化學(xué)農藥，替代高毒農藥，發(fā)展生物農藥等），順勢而為，趨利避害，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型、產(chǎn)品換代。
對于符合我國農藥發(fā)展趨勢的低碳環(huán)保，協(xié)調一致，自主創(chuàng )新，品牌打造等規則，積極向國際規則靠攏，固優(yōu)勢，補短板。
加快產(chǎn)業(yè)結構調整和優(yōu)化，積極應對國際新規帶來(lái)的挑戰：
（1）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。鼓勵和支持農藥產(chǎn)業(yè)結構調整，順應農藥企業(yè)發(fā)展壯大的要求，從政策、資金等方面優(yōu)化新農藥研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化環(huán)境；優(yōu)化公平競爭、健康有序的市場(chǎng)環(huán)境；完善精準有效支持的政策環(huán)境；健全優(yōu)化科學(xué)合理、公正規范的管理環(huán)境。
（2）強化行業(yè)合作。農藥創(chuàng )新研發(fā)周期長(cháng)、投資巨大、技術(shù)水平要求高，需要產(chǎn)業(yè)內的大企業(yè)和具有技術(shù)優(yōu)勢的科研院所、高校實(shí)施強強聯(lián)合，走“產(chǎn)學(xué)研”一體化道路。將現有的科研成果轉化為適應市場(chǎng)需求的產(chǎn)品，企業(yè)再把部分產(chǎn)品盈利投入到科研中，開(kāi)發(fā)出“含金量”更高、市場(chǎng)適應性更強的產(chǎn)品。“以產(chǎn)養研，以研促產(chǎn)”。
（3）加強統籌協(xié)調。合理布局農藥生產(chǎn)和品種結構，減少同質(zhì)化，擴大差異化。支持培育新興產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統產(chǎn)品質(zhì)量和效益。加強行業(yè)指導和協(xié)調服務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，做大做強優(yōu)勢企業(yè)。
3.3 加強國際化人才培養，適應參與農藥國際事務(wù)需要
著(zhù)力培養一批精通專(zhuān)業(yè)技術(shù)、熟悉國際事務(wù)、具備良好跨文化溝通能力的國際化人才，適應參與和應對國際新規則的需要。
綜上所述，我國是農藥生產(chǎn)大國和出口大國，國際農藥規則對我國農藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。只有了解和熟悉國際規則才能參與完善規則，合理利用規則，促進(jìn)我國農藥產(chǎn)業(yè)由大變強。
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